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曾博偉:如何讓政策更好引導和推動旅游業發展?

2016年,國家推出的旅游及其相關政策文件有30個左右,創下了歷史發展記錄。那么,在旅游業發展的過程中,如何才能更好地發揮政策的引領和推動作用?

盡管研究領域對產業政策作用持不同態度,但就旅游業而言,政策依然是一個重要影響因素。2016年,國家推出的旅游及其相關政策文件有30個左右,創下了歷史發展記錄。那么,在旅游業發展的過程中,如何才能更好地發揮政策的引領和推動作用?

細化打通政策通道

旅游政策是一個系統工程。中國各地的情況千差萬別,很難用一套政策去完全對應。就國家層面而言,出臺的旅游政策偏向于宏觀,旨在號召更多的力量來發展旅游業,旨在傳遞出一種國家對發展旅游業的總體態度以及導向,比如2009年的國發41號文,確定要把旅游業培育成國民經濟戰略性支柱產業,給各部門、各地方傳遞出國家高度重視旅游業的強烈信號。此外,旅游和其他產業不一樣,它是一個綜合性產業,會跟很多產業、很多利益主體發生聯系,在政策制定的過程中,需要發動各級政府部門甚至企業聯合行動。

當前,發展旅游業的共識已基本形成。除了旅游部門,各個部門都在抓旅游,旅游也成了許多部門新的工作增長點和工作亮點。在政策方向明確以后,如何細化政策就很重要。具體來說,除了國務院層面綜合性的旅游政策文件之外,還有三種情況比較典型:

一是相關部門制定政策文件的時候,很自然考慮到旅游業的發展。比如近幾年的中央一號文件,主要是解決“三農”問題,現在也開始大量出現旅游方面的內容。2016年由體育部門主導,國務院辦公廳發布的休閑健身文件,也出現了許多發展體育旅游的政策措施。現在的熱點特色小鎮更是如此,2016年,住建部牽頭在全國范圍內確定了首批127個特色小鎮,很多都是以旅游為主要特色。正是鑒于旅游行業良好的發展勢頭,各個部門在制定政策時,會自然而然地考慮到旅游,甚至向其傾斜。2016年年初,由國家發改委主導,由國務院發布的促進沿邊開發開放的政策文件中,不僅提到旅游,而且還明確提出要建設邊境旅游試驗區和跨境旅游合作區兩個政策載體,這兩個政策載體的牽頭部門都是國家旅游局。

二是旅游部門或者相關部門出臺了一些針對性很強的政策文件。比如為解決自駕車露營地這個具體的問題,旅游部門就聯合10個部門出臺了自駕車旅居車旅游發展的文件。教育部牽頭11個部門出臺了研學旅游方面的政策文件。旅游局和體育總局一起出臺了發展體育旅游的文件。

三是一些重要政策供給部門專門出臺了支持旅游業發展的政策。其中比較典型的是國土部門,2015年底,國土部牽頭,聯合住建部、國家旅游局一起出臺了土地支持旅游業發展的意見。過去關于旅游產業的用地,都是在綜合性的文件中泛泛提到,但現在卻專門出臺文件進行支持,盡管文件不一定完全解渴,但這開辟了進一步完善政策的通道。

要啃下難啃的骨頭

政策最難的是協調。旅游政策協調中,一是涉及到部門利益之爭;二是涉及到政策剛性問題。

總體來說,因為旅游業更多是解決增量方面的問題,旅游實際上不僅成了旅游部門的工作平臺,也正在成為其他部門可以借助的工作平臺。因此部門利益之爭雖然一直存在,但部門之間的協作也越來越多。

目前比較突出的是剛性政策如何與具體旅游需求對接的問題。比如,房車露營地的用地性質不明確是一個很突出的問題。國土部門也非常希望幫助旅游業解決這個問題,但由于現行的一些政策障礙,最后的結果是允許露營地的土地按照酒店性質進行招拍掛,然在實際操作中,按照酒店招拍掛的途徑來運作,成本很高,在北京上海等大城市的商業區建酒店可能盈利,但在鄉村弄一塊土地去運作,盈利的難度很高。

再比如,土地容積率問題,從節約用地和資源利用的角度而言,提高土地容積率的規定非常好,可以讓土地的效用最大化。然而具體到旅游項目,也存在不少問題,許多旅游度假區,容積率太高會影響舒適感,從而大大降低對游客的吸引力。

從道理上而言,政策應該要靈活調整,適時變通。然而,中國的事情就是,一放就亂,一收就死。政策一放開,如果沒有細化的管理措施,很多人就搭著旅游的便車打擦邊球,比如露營地本來應該是搞旅游,但很多人卻試圖借露營地做起“地產”的生意。因而很多時候,政府部門解決問題的辦法就是“一刀切”,比如高爾夫旅游就是如此,這使得不少適合發展高爾夫旅游的地區,也很難將其優勢發揮出來。

任何東西,包括政策,越具體,發揮的效用就越大,作為管理部門,不能泛泛地去討論,甚至去否定,需要具體問題具體分析,能不能細化到不同時間段、不同區域、不同業態,從而制定有差異化、有區別化的政策,或者有沒有可能,在產業發展過程中,針對新出現的問題,細化出具體的解決方案和政策路徑。這些都是旅游政策需要去啃的硬骨頭。

政策也要愛憎分明

簡單地說,加快旅游業發展其實并非政策。真正的政策應該是有態度、有傾向的,支持什么、反對什么應予明確。

過去旅游業發展規模比較小,旅游供給總體不足,因此需要調動各方力量來支持行業發展。而現在,旅游供給總體短缺的時代已過去,行業存在的矛盾更多是結構性矛盾。因此,我們不能再向以往一樣,“揀到籃子里都是菜”。

政策制定部門需要支持符合旅游業發展方向、能夠滿足消費者新興旅游需要的項目發展;而對一些明顯過剩的項目需要有所限制。比如東莞,2016年規劃部門就否決了一家五星級酒店上馬,因當地的五星級酒店已嚴重供過于求。

再比如,2016年旅游投資總量已超過了1.2萬億,這其中不免會有投資的泡沫。這就要求政策部門一方面支持投資旅游業;另一方面也需要通過更精細的數據信息發布等宏觀調控手段來提醒旅游部分區域、部分領域可能存在的投資風險。

因此,未來好的旅游政策,應該是愛憎分明的政策。當然,在旅游業飛速發展的形勢下,這也對政策制定部門提出了更高的工作要求。

全域旅游是重要完善平臺

全域旅游的本質,實際上是旅游部門作為行業主管部門去發動和引導,再由地方政府具體去推動旅游業發展的一種工作模式。由于在政策制定的過程中,國家層面相對而言都比較宏觀,頂層設計式,不可能細化。

而全域旅游有一個好處,把很多責任、發展重心放到了旅游目的地政府,比如寧夏、海南,或是一個市級政府,甚至是一個區縣政府。而這些細化的個體,在政策制定和推行過程中,會根據自身需要,出臺一些與自身訴求和發展相契合的細則。

當然,這里面也有一些問題。政策權限是不一樣的,區縣自己所能掌握的政策資源有限,最直接的比如土地問題,它就解決不了,它最多能做的就是在土地指標上優先或更多向旅游資源傾斜。

因此,在發展全域旅游的過程中,一方面,地方政府在出臺政策時應盡可能結合實際進行創新,在其所掌控的權限之內形成支持旅游產業發展的各項政策;另一方面還應建立一種機制,將地方在發展全域旅游過程中所遇到的各種自行無法解決的政策問題進行匯總,然后針對具體問題,通過高層協調機制加以研究解決,這樣形成一種普適性政策解決方案,再把這種政策解決方案返回運用到地方。

通過這種自下而上、再自上而下的工作過程,去解決旅游業發展中的政策障礙。試想,如果每年國家層面能解決哪怕兩三條,積小勝而大勝,旅游業發展的政策環境就會越來越好。

春節寄語:行業形勢很好,但越在這時候,越要有警惕感。過去常講,宏觀報喜,微觀報憂,這種情況多年來一直存在,大環境是不錯,但整個行業還是要警惕,要防止一哄而上。對政府而言,主要是要營造公平透明的政策環境,而對于旅游企業來說,則要盡可能多地去創新,在文化挖掘和體驗感提升上多下功夫,切忌亦步亦趨。這樣,才能形成旅游業發展的良性循環。

作者簡介:曾博偉,博士,長期負責國家旅游局發展戰略制定、旅游政策研究和旅游體制機制改革工作,執筆起草眾多國家旅游業發展重大文件,全國旅游工作會議主報告。主編《旅游政策與法規》,出版專著《旅游供給側結構性改革》、《旅游小城鎮:城鎮化新選擇》,發表論文百余篇。現為北京聯合大學旅游學院中國旅游經濟與政策研究中心主任,中國旅游協會休閑度假分會副秘書長,中國社會科學院旅游研究中心特約研究員。

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